文物的合理利用需要法规保障

唐仲明

立法是法治的前提和基础。只有制定法律并确保其实施，才能够以国家强制力作为保障，实现对社会关系的调整和社会秩序的建立。对于文物保护也是如此。

当前，我国文物保护初步形成了以宪法为基础，以《文物保护法》为主体，以文物行政法规、规章和地方性法律为补充，与刑法等多门类法律相协调的文物保护法律体系。完善《文物保护法》，才能最大限度地确保文物的安全。我国《文物保护法》修订工作的开展既是完善文物保护法制的需要，也是实现文物保护的重要保障。

合理利用是对文物最好的保护

文物保护是文物工作的首要任务，也是其开发与利用的前提。一切历史、科学、艺术和旅游价值都依托于文物本身。失去或破坏了文物本身，所有的价值就不复存在。所以，我们必须把保护放在首位。同时，在保护好的前提下对其进行合理利用不但不会造成文物的破坏，相反还会促进文物的保护。合理利用是一个内容宽泛、层次丰富的概念，利用文物承载的信息发展文化产业是一种合理利用，文物的展示、展览、服务于旅游和地区经济发展、作对外文化交流的载体等也是合理利用。从根本上说，合理利用是对文物最好的保护。

合理利用文物，是指在充分认识文物自身所具备的资源属性，充分挖掘和发挥其蕴含的历史、艺术、科学价值的同时，通过各种科学有效的方式，在战略资源的高度上利用文物，以创造出更好的社会经济效益。

因此，对于文物，在它通常所具有的历史文化价值之外，我们要充分考虑文物所具有的资源属性。站在资源的高度看文物，则文物利用的方式和手段会更加丰富，文物利用的效益诉求将会更加多元化。文物上升至国家战略资源的高度，就必须作为公共文化事业的有机组成部分充分发挥其社会效益，促进社会主义精神文明建设。从这个意义上讲，文物利用的第一效益诉求应当是社会效益。开发利用文物资源，要为国家科学研究、文化繁荣、思想教育、对外交流、增强民族软实力服务。

相关文物利用的法律法规欠缺

国际社会秉持着“保护好、传承好、利用好”的主旨，将科学、合理利用文物资源视为促进文物保护的一种方式。然而，就国内实践而言，文物利用在取得一定成效的同时，也面临着利用不规范、危害社会发展和公众利益等诸多问题。如何践行“保护好、传承好、利用好”的主旨?如何在可持续要求下实现文物价值最大化的目标?如何实现文物利用的合理化、规范化?接踵而至的问题将文物利用入法的议题推到了风口浪尖。

一方面，现有法律中缺乏系统性的文物利用规定。无论是中央层面的法律法规还是地方层面的规范性文件，在文物利用方面的规定均有所欠缺。文物利用入法的原则性规定理应并且也在逐步得到法律法规的重视，这不仅仅是法律法规自身系统完整性的需求，也是文物保护操作实践的实质诉求。另一方面，文物利用在现实中面临的诸多问题也需要法律予以解决。在具体操作过程中，文物利用入法并不仅仅是将文物利用的有关内容纳入到法律体系中，这背后涉及原则的确立、与其他关联法律的协调、中央立法与地方立法的协调等诸多问题。

文物利用需有明确规定

针对当前文物利用中的乱象，我认为，在新的《文物保护法》修订中，应当对以下原则和具体事项进行明确规定：

对文物的利用要坚持合理、适度、可持续的原则。在确保文物安全的基础上，采取恰当方式，进行适度的利用，禁止对文物进行破坏性利用。文物利用应当是既有利于文物的保护，又有利于经济发展，还得让人民群众共享。县级以上人民政府及其文物行政部门对文物的利用实施监督管理，并提供指导和服务。文物利用应制定文物利用规划，规划应明确利用范围、利用形式、保障措施。文物利用规划经属地文物行政主管部门批准并公示，报上级文物主管部门备案。国家重点文物保护单位的利用规划，由国家文物局批准、公示并备案。各级文物主管部门负责对文物利用的可行性和安全性论证，对文物利用的实施过程进行监督检查，并定期对文物利用的状况进行评估。对于在文物利用中改变文物原状或进行非法经营文物的行为，文物行政主管部门有权终止其经营活动，并依法进行处罚。

在不影响历史文化名城、名镇、名村的传统格局和历史风貌的前提下，可以在其保护范围内开展多种形式的利用活动，包括居住、商贸、教育等。不得以“旧城改造”“棚户区改造”的名义在历史名城、名镇、名村核心保护区和历史文化街区范围内进行连片式的土地出让或综合开发。不得以“文物利用”“开发旅游”等名义，进行整个历史文化街区范围内的旧建筑拆迁、改造，或建设新型仿古建筑。

在保持历史文化街区原有街巷肌理的前提下，可以进行有限度的道路拓宽、改造，市政基础设施及管网的布设。

因利用的需要，修缮文物建筑的，利用方可根据实际用途对其内部构造进行一定程度的改造，但不得破坏文物建筑的主体结构。不得改变文物建筑的外观、色彩，相关修缮改造方案须报相应级别的文物行政管理部门审批。

在确保不可移动文物本体安全、建筑控制地带与周围环境协调的前提下，加大文物保护单位的开放力度，鼓励非国有不可移动文物的开放，提高展示与解说水平，通过文物旅游的形式，让全民共享文化遗产。

在不可移动文物旅游利用的过程中，做好旅游规划中的文物保护工作，不得在文物保护单位建设控制地带和风貌协调区范围内建设新的主题景观、仿古建筑和经营性建筑。如确需新建或改建必要服务设施的，其规划设计和施工方案须经相应文物行政主管部门批准，并在文物行政主管部门的监督下施工。

我们希望，通过以上条款，遏制当前文物利用中的不规范行为，同时为文物合理利用提供一定的指导性依据，为文物合理利用的健康发展奠定基础。